自然资源频道 2026年3月25日 14:35 北京

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对于从事林业管理、项目建设、自然资源审批的从业者来说，《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第35号，简称“35号令”）绝对是绕不开的核心规章。它深耕林地管理多年，搭建起严格保护、分级管控、定额管理、程序规范的制度框架，是过去数十年建设项目使用林地的“硬标尺”。

而近期出台的《自然资源部国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号，简称“38号文”），并非推翻35号令的全新规则，而是立足“十五五”重点项目保障需求，在坚守生态底线的前提下，对林地管理模式、审批流程、准入规则进行的系统性优化、效率化升级。

今天，我们就以35号令为基准，一文读懂38号文对林地管理带来的全方位变化，理清政策更迭核心，助力项目高效落地、基层精准履职。

一、先理清：35号令的核心底色，读懂政策基准

在解读38号文变化前，先要锚定35号令的核心规则，这是对比分析的关键根基：

?管控原则：坚持“不占或少占林地”，实行总量控制、定额管理，严格限制生态敏感区林地、天然林及经营性项目使用林地；

?分级红线：严禁使用Ⅰ级保护林地，Ⅱ-Ⅳ级林地按项目类型精准准入，自然保护地内林地管控极为严苛；

?审批模式：林业部门独立审核审批，流程闭环、要件繁琐，先行用地、分期分段申请适用范围窄、门槛高；

?管理导向：以“严格管控、生态保护”为核心，偏重于事前审批，对项目落地的效率保障、实操灵活性兼顾不足。

简单来说，35号令是“守底线、严审批”的管控型规章，而38号文则是“保要素、提效率”的保障型政策，二者一脉相承，又实现了精准突破。

二、深对比：基于35号令，38号文林地管理十大关键变化

紧扣35号令原有制度框架，结合政策条款逐一拆解，从管控规则、审批流程、实操要求等维度，梳理38号文带来的核心变革，清晰呈现政策迭代逻辑：

对比维度	35号令核心规定	38号文新变化/优化	变化解读与影响
1. 管理理念与目标	第三条：建设项目应当不占或少占林地，实行总量控制和定额管理，限制经营性项目使用林地。	第一、四点：强调“要素跟着项目走”，建立会商机制，主动对接“十五五”重点项目，提升林地要素配置效率。	从“被动限制”到“主动保障”，摒弃单一管控思维，转而突出自然资源要素对经济发展的主动服务支撑，兼顾生态保护与发展需求。
2. 审批权限与流程	第五、六条：明确国家及地方各级林业主管部门审核审批权限，林地审批程序相对独立，与其他自然资源审批割裂。	第二、四、五条：①部级用地预审和先行用地委托省级办理；②推动用地用海用林用草用湿同一平台联审，一次规划选址综合论证；③指导市县同步开展勘测定界、现场查验等并联工作。	实现权限下放与流程再造，打破部门审批壁垒，通过多部门联动、事项并联办理，大幅压缩审批周期，改变原有林业审批独立闭环的模式。
3. 规划与选址	第三条：要求建设项目使用林地符合林地保护利用规划。	第二、三条：①规划许可代替预审，联网省份纳入清单的项目，省级出具规划许可意见（有效期3年），无需办理预审选址；②建立规划年度动态维护机制，可正向优化重点项目清单。	强化规划引领、提升规划弹性，将选址与国土空间规划“一张图”深度绑定，以规划符合性证明替代独立预审，同时动态优化规划适配项目落地。
4. 林地分级管理	第四条：严格划定Ⅰ-Ⅳ级保护林地使用规则，各类项目不得使用Ⅰ级保护林地，自然保护地内林地管控严苛。	第十二条：保障生态安全、公共利益前提下，允许线性基础设施无害化穿越自然保护区。	坚守分级管控底线的前提下实现有限突破，为公路、铁路等线性工程破解选址难题，是对严格林地分级管理的务实补充。
5. 材料与前置条件	第七条：需提交项目批准文件、林地权属证明、补偿协议、林地可行性报告等全套材料，审批要件繁琐。	第四条：①批文到期自动顺延，用地报批启动后林地相关批文失效无需重办；②不再审查压覆重要矿产资源内容；③非主体原因历史违法用林，市县政府承诺处置即可报批。	简化报批材料、建立容缺承诺机制，解决“批文过期”“历史遗留问题堵点”，大幅降低项目报批的材料门槛与时间成本。
6. 用地期限与延期	第二十、二十五条：临时用地期满需提前申请延续；林地许可决定书有效期2年，仅可延期一次。	第八条：国家和省级重点项目已批临时用林，复垦期满前经同意，不同施工标段可接续使用，累计时长不超批准施工周期。	临时用地管理更灵活，适配线性工程多标段施工节奏，解决施工进度不一导致的用地期限错配问题，优于原有单一延期模式。
7. 先行用地	第十五条：仅公路、铁路等项目控制性单体工程及配套工程，可办理先行使用林地手续。	第二条：纳入清单、在“一张图”落位的项目，取得规划许可意见后，即可先行用地。	先行用地范围大幅扩容，从点状控制性工程拓展至符合规划的整体项目，有效加快重点项目开工落地速度。
8. 分期与分段申请	第十五、十六条：仅批准文件明确分期、跨市县线性工程，可分期分段办理林地手续，适用范围窄。	第五条：单独选址项目可按施工需求分期申请；线性工程以市县级为单位，分段提出用地用林申请。	申请方式更精细务实，贴合大型项目建设实际，放宽分期申请条件、明确分段单元，兼顾审批规范与项目实操性。
9. 永久基本农田与生态红线	仅聚焦林地管理，未对永久基本农田、生态保护红线相关衔接事宜作出规定。	第二、三、七、十二条：①涉及永农、生态红线的项目实行备案制；②特定矿业权可与永农重叠设置；③依托保护地整合优化成果配置林地要素。	实现“三区三线”管控协同，将林地审批纳入全域国土空间管控体系，给出跨要素管控的实操口径，提升政策适配性。
10. 设施用地	第三条第二款：仅森林经营单位修筑的直接为林业生产服务的工程设施，可简化审批。	第十三条：森林草原游憩、露营、科普教育等配套小型零星便民设施，可与林业生产服务设施统筹建设审批。	拓展林业设施用地内涵，将生态旅游配套服务设施纳入简化审批范畴，助力森林康养、生态文旅等绿色产业发展。